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徐晋涛:过去10年我国林业最大变革是林权改革

作者: 时间:09-04-23 | 来自:中国企业家俱乐部

 


  2009年4月22日,由中国企业家俱乐部和道农研究院、《绿公司》杂志主办的“2009中国绿色公司年会”在北京索菲特大饭店召开。图为北京大学环境科学与工程学院教授徐晋涛在“投资自然:财富新动力”论坛。

徐晋涛:谢谢大家。

过去10年是中国林业部门变革最大的时期,最重要的是在集体林区进行了进一步的林权改革。中国的林权改革根其他印度、墨西哥大国不一样,有点像相反的过程。中国来看是私有化的过程,看起来非常有趣争议也非常大。我们在政府出台的过程当中,配合政府做了全国的调查,掌握了较多的信息,把这样的信息跟大家分享一下。同时对投资自然,用市场机制、私有部门对投资自然保护提出几点自己的猜想。

这是中国的森林分布,大家对林业不熟悉的话,中国的森林分布是由东北到西南的400毫米的降雨线以东的地区。整体来讲是森林体系非常缺乏的地区。

林权改革主要的是南方10省叫集体林区有10个省,政府一出台适用于所有的集体林业人的地区。中国的林业部门,大家知道中国已经有了30年的经济体制改革,所有的经济部门都大范围地实现了民营化、私有化,政府干预的程度越来越低。但是在林业部门是少有的几个政府干预程度比较高的部门。即使在农民自己经营的资源里,经营的方式上有很多干预的方式。

另外,国家发展当中有很多政府的工程,这是中国发展的特点。过去20年、30年林业发展得不错,但是主要是由政府推动。另外是政府出台很严厉的措施,像1998年出台的田林保护制度。林权制度中国所有的土地是这两种制度,所有制来讲一种国有一种集体。国有森林面积比较小,但是蓄积量非常大。集体占60%的面积占30%左右的量。

集体林权改革历史上有两次大的改革,第一次是跟中国农村联合承包制基本同步1981年开始,到1986年是寿终正寝。实现了家庭联包的做法,但是反应比较强烈。到了1986年之后,乱砍乱伐的消息非常多,政府开始反复到了1987年出台了文件,基本上停止了这样的改革。

在那次改革各个地区之间改革的力度,差异非常大。另外,究竟中国集体林区往哪个方向走,从那之后出现了长期争论不休的局面。

第二次改革是2003年福建省出台了林权改革政策。以那个为契机这次中国国家林业主管部门态度跟80年代非常不同,非常积极非常支持。所以,积极推动中国大部分集体林区比较多的省也积极参加。所以到了2008年6月推动中共中央国务院出台了集体林权改革的政策。

这次改革的特点有几个,一个是福建省参加集体林区改革。福建省是集体林区资源非常丰富的省,对国家的影响非常大。但是80年代福建省是唯一一个坚持过去的集体林区森林资源以前的体制,没有参与到森林体系的改革。而且福建省当时的坚持是受到了国家的支持的。所以,当时国家林区的改革试验区是设在福建,认为福建探索新的模式,维持集体经营是符合国家利益的。实践证明这个努力仍然是失败的。所以,福建省2003年推出了森林到户的指导改革的意见。

第二个特点,这次改革跟80年代不一样,这次改革是中国社会发展的成果在林业部门的体现。2002年出台了农村土地承包法,后来物权法,对林业全社会都比较关注。但是林业部门是特殊的部门,他们自己说要把新的发展应用到林业部门才能实现,因为政府在林业方面的作用非常大。

第三个特点,这次改革新的要推行村级民主决策。像土地这样的重大调整决策是由村民大会来决策,80年代也不一样。由于村民预期产生的方案会非常多样化。

另外,这次合同的期大大延长,30年、50年、70年都有。另外是权利内容增加得非常快。最后是发了非常漂亮的林权证。

基本的评价和争议是非常大的,究竟是改善还是落后。在座的很多是NGO的话,对私有化的改革普遍会有争议,会不会造成森林大规模的毁坏。我们也是怀着这样的问题,调查了全国8几个省、3千多个农户。首先是把林权改革做了区分,有5种主要的模式。过去是集体经营,这次是降低集体经营的比例,增加家庭经营的模式,中间还有过渡的模式。把村的数据稍微表现一下,我们调查了8个省,每个省有几十个村每个特定的林权模式是增加用这个图来表示。

首先是被改革的模式,集体经营。大家认为林权改革是集体经营比例降低,个体经营比例增高。这次是村民自己角色,很多结果是很多村是自己经营增加了比例。个体经营的比例总体来看所有的省大部分的村是增加的,但是也有一些村是减少的,中间过渡的比例不谈了。

把这些不同的比例加总起来,加总到每个省的水平,每个省有两个方块,颜色最深的是个体经营的比例,有一些省从全省的角度在这些年是下降的。上升最快的可以认为这次中央文件执行力度最大的是福建、辽宁、山东和云南四个省。个体经营的比例是增加的,从评价这次改革来讲,你主要是从几个方面评价。

一个是森林资源可持续经营的方面,是不是森林资源采伐大量增加,如果采伐增加农民的造林也同样增加。另外,通过这次改革有没有起到增加农民收入的力度。从这几个省,福建、辽宁和云南,采伐量从2005年到2006年增加非常快,特别是福建现在是年均采伐量的2.5倍,但是造林面积也是按照这样的比例增长。应该说这次改革是处于利用率非常好的时期,林业发展形势非常好。从农民家庭收入来讲,所有的省人均纯收入是在增加的,其中林业收入增加的基本上也是这几个改革力度非常大的省。包括福建、江西、辽宁和云南这几个省。

初步评判,基本上回应了社会上对这次改革的疑虑。这次改革力度比较大的并不是所有的省改革力度比较大,是80年代的时候很多省本集体的林地分开了,这次不好改,80年代改革不彻底的省这次是先锋的省份。改革力度比较大的省份采伐量增加非常快,另外一方面也说明了国家在森林资源管理上,改革力度上管理放松也比较大。另外是造林的面积上升的速度也非常快。

仅仅从这两个角度来看森林资源被破坏的迹象应该说是不存在的。另外,通过改革林农收入比例,在改革力度比较大的地方,林业收入的比例提高得非常快。总的来说从非常简单的林学角度看应该是有可持续经营的迹象。

极快地谈一点我对林权改革,特别是建立家庭经营制度的改革,对自然保护区的影响,有一些正面的影响。第一个是林权改革解决了森林集体经营体制中存在的效率低下的问题,过去谈不上森林保护,有很多这方面的报道。

另外分散经营本身是增加了森林的多样性,乡土知识对森林资源经营贡献最大。另外农民维权意识增强,有效地抵御大规模林地转化。

这也有负面的影响,林权改革之后,农民的利益增加,人类活动就会增加。有一些地区由于人类活动的增加对野生动物的栖息地是有影响的。从自然保护区建设的角度来讲成本是增加的,因为农民补偿的机制问题都有增加。

从发展趋势来讲,将来肯定是需求会增大,生态补偿的机制发挥作用肯定会增强。因为权利归为农民之后,农民要维护自己的权利,大家会看到钉子户会增加,事实上是要求生态补偿机制发挥更大的作用。

另外是市场手段对在保护区的发展中应用市场手段的可能性是增加的,比如说应用招投标的方式,过去如果是集体经营把村长搞定就行了。现在对农民来说,农民的权利增强,用很多的市场手段、经济手段比以前的可能性增大。

另外林地是出现半私有化的现象,企业通过收购林地方式建立保护区,这个可能性比以前增大。国有林区也即将出现很重要的改革,现在的国有林区问题比集体林区严重得多,但是国有林区改革力度更大,在最重要的一些地区已经出现了森林资源家庭经营的改革试点。而且国有林区我向大家报告国有林区的地方政府对引进战略投资者非常感兴趣。但是国家坚持第一批受益者必须是家庭,如果这样的政策得到实施,职工家庭得到了林地经营权,有地方政府的支持,战略投资者,特别是企业进入国有林区参与森林资源的发展与保护,有非常好的前景。

谢谢。

 

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