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郑永年:如何找到中国改革的突破口?

作者:郑永年 | 时间:11-01-05 | 来自:联合早报网

  今年是中国第十二个五年规划的开局年。开局年怎么走事关重大,决定着今后五年中国的发展方向。已经发表的《第十二个五年规划建议》使用了“攻坚”的概念,甚为贴切。这些年来,在很多方面,中国的改革似乎已经遇到了瓶颈,停滞不前。一些观察家甚至认为有往后退的趋向。毫无疑问,改革必须深化。不改革,就没有出路,这是多年来中国从领导高层到党政官员到民间社会的共识,可能是唯一的共识。

  关键在于,如何“攻坚”?“攻坚”就是要找到改革的突破口,或者切入点。而要找到突破口,就首先要回答“从何而来,到何处去?”的问题。在很大程度上,第十二个五年规划是第十一个五年规划的继续和深化,要“攻坚”就要看看在第十一个五年规划期间,什么已经做了?什么还做得不够?什么还没有做?为什么没有做?

  很显然,自2002年十六大开始,社会政策的改革和重建逐渐成为中国改革的头等议程。而社会改革第一次比较系统的表述,就是第十一个五年规划。为什么要进行社会政策改革?从中国经济社会转型来说,社会改革就是要完成三大任务。第一就是要配合经济改革。以市场化为导向的经济改革,摧毁了原来建立在计划经济基础之上的社会政策。早期改革者没有把经济政策和社会政策区分开来,导致社会政策的很多方面被经济政策化。社会改革就是要纠正这种政策趋势。

  第二,社会改革是要深化中国总体改革。经过1990年代的经济改革,中国已经确立了基本经济制度和市场制度,要深化改革,就必须把重点转移到社会政策领域。第三,要为中国的经济增长寻找新的基础,主要是建立消费社会,为经济的可持续增长奠定制度基础。道理很简单,在社会政策和社会制度包括社会保障、医疗、教育、房地产等缺失的情况下,消费社会难以建立。

  改革没突破导致失衡恶化

  在第十一个五年规划期间,在很多方面该做的已经做了,主要表现在社会保障和医疗卫生等方面。尽管已经把最容易做的做了,但很难说有长足的进步,尤其是和社会的期望相比。中国的主要社会政策的各个领域,包括社会保障、医疗卫生、住房、教育等等,仍然处于非常低的水平。就是说,没有找到能够促使制度建设的突破口。更为严重的是,在社会政策和制度不能进展的同时,经济发展模式则在更大程度上破坏着社会。客观的结果就是经济和社会政策两个领域之间的发展差异越来越大,越来越不平衡。这就是今天中国社会所面临的现状。

  那么,为什么社会改革徘徊不前呢?这里有很多因素。首先,在任何社会,社会改革本身比较困难。社会改革涉及到的是收入再分配。这表明,社会改革需要有钱有势的社会群体,从自己的钱包里面掏出一部分钱和社会的弱势群体分享。这就比较困难。首先,这些强势群体(也往往是既得利益群体)能否自愿掏钱是个问题。其次,即使政府有了钱,钱能否用到弱势社会群体也是个问题。无论是“掏钱”还是“用钱”都是政府、既得利益和一般社会群体之间复杂的政治博弈过程。

  第二,从政策思路来说,改革者也需要时间寻找社会改革的经验。尽管国际上有很多的经验,但不能直接应用于中国。任何改革都是一个“试错”的过程。中国的经济改革也是这样走过来的。中国经济改革从1970年代末开始,1980年代遵循“先易后难”的原则,把容易做的做了。但整个1980年代,无论从意识形态上还是在实际政策层面,都没有找到重大的突破口。直到邓小平“南巡”之后,经济改革才有了重大的突破。到1990年代,中国进行了史无前例的经济改革,建立了基本市场经济体制。

  很清楚,改革没有“突破”有两层含义。第一,在改革初期,改革者真的不知道突破口在哪里,需要很多时间之后才领会到什么是突破口;第二,知道了突破口在哪里,但是缺少有效的压力,在既得利益面前妥协了,因此不能在实际政策面加以突破。在很大程度上说,今天的中国社会改革就类似于1980年代后期的经济改革,仍然处于探索之中,或者寻找突破口过程之中。

  不过,近年来社会改革缓慢最主要的原因,是2008年开始的全球金融危机。可以说,这次金融危机有效地“挟持”了第十一个五年规划的议程,急剧地改变了这个规划本来的方向。大量的经济资源被导入国有部门,以帮助政府应付危机。这对社会政策有两方面的负面效应。首先是国有部门的大扩张,导致经济结构迅速恶化,主要表现在国有部门和民营部门之间的失衡,大型企业和中小型企业之间的失衡。经济结构的失衡又加剧了社会的失衡。

  社会改革或将错过“战略机遇期”

  其次是社会政策领域得不到应有的重视。尽管中央政府并没有忘却社会政策,也是想努力推进社会政策,例如保障性住房,不过,包括地方政府在内的经济角色,似乎在危机中找到了发展机会,他们不仅没有动力来推动社会改革,反而以应付危机的名义,大肆破坏社会。房地产就是一个明显的例子。

  更为严重的是,由危机诱发的经济资源再分配,已经导致了极其强大的既得利益集团的形成和壮大。最近一段时间以来,中国社会对既得利益集团问题的讨论多了起来,这是事出有因的。第十二个五年规划强调经济发展的“战略机遇期”。不过,把“战略机遇期”用在社会改革方面更为合适。从世界各国发展经验来看,社会政策的确立的确需要一个“战略机遇期”,也就是经济发展快、国家财政收入丰厚的时期。在经济发展还处于低水平或者缓慢的时期,很难确立社会政策,原因很简单,建设社会政策需要大量的经济资源。但从这些年的发展来看,中国似乎正在失去这个“战略机遇期”。中国经济高速度发展数十年,并且国家聚集了大规模的财政收入,但没有能力确立社会政策。如果在第十二个五年规划期间改革不能找到突破口,那么这个“机遇”或许很难再回来。从这个意义上,强调“攻坚”具有了非常的意义。

  那么,如何找突破口呢?很多人想到了政治改革,希望通过政治改革为社会改革找到突破口。政治改革很重要,问题是什么样的政治改革?如果政治改革不能做到有序可控,那么不但推进不了改革,反而会造成国家社会秩序失控。在这方面,无论是俄国和东欧国家的转型,还是其他类型发展中国家的转型,都提供了非常多的经验和教训。中国因为改革难以进行,社会矛盾突出,民怨很深,在这个时候并非简单的政治改革可以解决问题。很多人要求政治改革,主要是鉴于既得利益集团强大这个事实,希望通过政治改革来克服既得利益集团的阻力,来推进改革。但从各国的改革经验来看,政治改革搞不好反而会巩固既得利益集团,他们可以摇身一变,用各种“民主”的手段来阻碍改革进程。

  这样,中国就面临着一个政治难题。在改革问题上,中国是个典型的危机驱动型的社会,没有危机就没有进步,但危机又会对整个社会和国家带来很大的不确定性。上世纪90年代,中国的经济改革找到了突破口,但那是邓小平“南巡”的产物。而“南巡”本身又是危机的产物,如果没有天安门事件,没有苏联和东欧共产主义的解体,很难说会有“南巡”。

  那么,难道一定要等到一场大规模的危机之后才能找到改革的突破口吗?这倒不见得。关键在于执政党一定要有危机意识,或者中国领导层始终再三强调的“忧患意识”。任何一个国家都有既得利益集团,存在既得利益并不见得不能推进改革。改革并不见得不合乎既得利益集团的利益。既得利益阻碍改革,主要在于只看重眼前的利益而没有长远利益概念。执政党要给既得利益集团予强大的压力。在没有压力下,既得利益很难对自己的利益有长远的考量。

  也只有有了强大的危机意识,执政者才会产生改革目标,才会动员一切可能的手段来达到既定的改革目标。就社会改革而言,突破口还是在社会领域。1980年代邓小平也强调通过政治改革来推进经济改革。但正如日后的发展所表明的,经济改革的突破口仍在经济领域。要在社会领域寻找改革突破口,在这一过程中,政治改革所扮演的作用,就是执政党达成改革共识和聚集改革力量来克服各方面的阻力。

  房地产改革是个可能的突破口

  从第十一个五年规划的经验来看,社会改革不能全面出击。能够做的已经做了,如果继续进行全方位进行改革,就很难找到突破口。无论是社会保障、医疗卫生、教育和住房,如果其中有一个领域取得重大突破,那么就会带动其他方面的改革。

  从现实情况看,这个突破口可能在房地产领域。可以从如下几方面来看。

  在政治方面,政府在房地产问题上已经花费了很大的精力,但到现在为止并没有取得重大的进展。在这场和既得利益的较量中,如果政府退缩,政府的政策甚至政治“信用”就会受到严重损害。一旦政府退缩,既得利益集团会变得更为强大。

  在社会层面看,社会对房地产的抱怨最多。这是因为房地产对社会来说最为重要,是社会生存的基础,尤其在中国文化背景中。房地产作为一种特殊的社会产品一旦泡沫化,就会造成社会的泡沫化。

  在经济层面,房地产已经俨然成为中国经济,尤其是地方经济的主柱产业,不仅存在着严重的泡沫,而且也有效恶化着中国的产业结构。现在,各级政府拼命地从房地产谋取暴利,不思通过企业改革、技术进步和管理水平的提高,“房地产”病已经成为中国经济病。世界上还没有一个国家通过发展房地产,而实现经济可持续发展的;相反的例子则有,很多经济体因为房地产病而衰落。

  从政策平台建设来看,如果设计得好,房地产改革可以带动其他领域如教育、医疗、社会保障、公积金、社区建设(包括宗教和种族和谐)等等方面的改革。在这方面,中国可以向像新加坡那样成功的国家学习到很多好的经验。

  如果能够在第十二个五年规划期间,甚至更长的时间,把房地产领域改革好,那么就可获取数十年的社会长治久安。社会稳定了,民众怨气少了,就可以为政治改革创造良好的社会条件。

  政治改革搞不好反而会巩固既得利益集团,他们可以摇身一变,用各种“民主”的手段来阻碍改革进程。

  作者是国大东亚研究所所长,文章仅代表个人看法

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