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权利与资源行动报告:森林走上气候政治前沿

作者: 时间:10-04-18 | 来自:中外对话

  一直以来,森林都被当作“大后方”,只是被外人(通常是城市的)所控制的偏远“落后”地区,除了能提供一点廉价的自然资源,对国家发展和世界没有什么作用。但是,森林的命运在2009年发生了根本性的转折。作为食品、燃料、纤维和碳配额的出产地,森林土地的价格正在飙升。森林作为议价筹码在全球气候谈判和市场中的地位提高到一个空前的程度。

  这个前所未有的曝光和压力,为各国和全世界提供了一个巨大的良机,可以纠正历史性的错误,促进农村发展,拯救森林。但哥本哈根会议上的混乱暴露了世界即将面临的危机,如果我们在2010年仍然不能充分解决权力被忽视、饥荒和气候变化等长期问题的话。森林作为气候变化谈判“大后方”的时代已经终结,但它的未来尚未明朗。

  2009年将被历史所铭记,除了全球性的经济衰退和在应对气候变化中杂乱无章的行动,还有一个原因。好几个政府由于忽视地方的土地权而垮台,最终人们广泛认识到:要解决长期困扰森林和土地权益和所有的问题,就必须先着手应对粮食安全、战争和气候变化等全球性危机。

  3月,马达加斯加政府被推翻。它的倒台由于民众铺天盖地的抵制活动而加速,起因是政府把该岛一半的耕地转让给韩国的大宇物流公司大宇物流公司。在土地权利上的翻云覆雨,政府对土地和森林长期的控制,以及对食品、燃料和投机性森林碳资源等商品日益扩大的需求,会产生严重的政治后果。马达加斯加政府的教训让很多人认识到这一点。

  哥本哈根气候峰会充分预示了2010年的矛盾和挑战。尽管会议的结果模棱两可,作用有限,但这仍然是迄今最重要的全球谈判之一,土著人和其他社区的领袖们已经组织起来,对事关地球未来的全球决策发生影响。

  然而,在峰会结束的时候,这些领袖又回到他们的森林。尽管他们世世代代住在那里,但许多人的权利都没有得到政府的承认。现在,资金承诺像潮水一样涌到他们的政府面前,为的是帮助保护热带森林,吸收二氧化碳。这既给森林地区带来了空前的压力,也带来了空前的机会,以保护当地人的权益和发展。

  森林地区的居民们一直进行斗争,争取对他们的森林更多的掌控。现在,明确森林的所有权和管理权成为一些全球领袖甚至碳交易商的首要目标。地方、国家和全球行为体能否处理好这个问题,以及如何处理这个问题将决定森林地区的未来。

  如今,各国政府占有着全世界75%的森林,而当地居民和土著合法拥有的只有9%多一点。近几十年,这个不平衡的法定所有权模式开始发生变化,但非洲森林国有仍然占绝对主导地位。拉美在法律承认土著人和森林居民对森林所有权方面做得要好一些。实际上,按照目前的变化速度,刚果河流域要花上270年才能赶上亚马逊河流域的水平。

  所有权从国家到社区和家庭的转移,既是对传统管理模式的恢复,又是朝向更加公平的治理、法治和人权保护的现代化发展。这个转移可以通过和平且有利的途径实现,但更多时候是以对抗形式出现的。

  比如,墨西哥二十世纪初和中国五十年代的改革,把大部分森林从国家和大地主手中转交给集体和家庭。欧洲和美国的大部分林地归社区和家庭所有,新西兰的毛利人和加拿大的原住民长期以来一直在争取森林权利。但在大部分的发展中国家,殖民时代形成的国家对资源的支配模式并没有发生变化,后殖民时代的法律依然不顾当地居民的利益,把森林权利归属给国家。

  森林居民和外界的冲突并不时什么新现象。不过早先的冲突的次数不多,持续时间较短,森林居民通常很快就会被外来力量所击败。但2009年情况就不同了。随着实力雄厚的全球投资者和各国政府意识到残存的热带森林所潜藏的巨大利润,森林内外的暴力冲突开始此起彼伏。

  这些冲突中最著名的例子是秘鲁的惨案,以及印度长期动乱的镇压,然而在阿富汗和尼日尔三角洲,长期被忽略的资源权利地方争端也升级成为大规模冲突。随着对控制森林资源的要求的加强,围绕这些资源的暴力冲突也会更多。

  REDD尚未准备好

  随着哥本哈根会议的尘埃落定,旨在减少由森林破坏和森林退化造成的排放的REDD即将启动。启动资金至少有35亿美元(239亿人民币),但却缺乏一个指导性的框架或标准。新的投资加上有限的控制措施,使得森林和森林居民面临的压力和风险大大增加。REDD缺乏一个全面的架构,这意味着碳市场和资金是全球性的,但公正和法律的补救则只能在地方层面上实现。

  REDD是哥本哈根会议上达成的极少数共识之一。提出倡议的北方国家图的是廉价而简便的减排,南方国家则是被财政和投资的许诺所引诱。早在哥本哈根会议之前,就已经有了森林碳伙伴基金 (FCPF) 和 联合国REDD计划作为试点。但随着这些试点开始实施,减缓森林破坏内在的困难就成为人们关注的焦点——有效的REDD并非易事。上述两个试点项目得到了一堆国家的捐助和捐助承诺,总额超过1.86亿美元(13亿人民币),但至今真正到位的资金寥寥无几。

  尽管REDD还存在很多悬而未决的问题,现有的REDD基金组织已经建立起了创新性的治理架构,把土著人和市民社会的代表吸纳进来。尽管这暗示着在落实中 REDD会遇到实际的困难,这一进程并不会因此而打折扣。不过即使是在这个问题已经被认识到的地区,REDD吸纳地方参与、保证权利的操作能力也十分有 限。

  有利益并且有混乱的地方,就可能产生腐败。2009年也可能会成为大规模碳欺诈的元年。就在哥本哈根气候谈判开始前,巴布亚新几内亚政府悄悄地解散了它的气候变化和环境可持续性办公室,此前关于它非法把价值1亿澳元(6.16亿人民币)的碳配额卖给一家澳大利亚公司(而且丝毫没有经过与森林的法定所有者——当地森林居民协商)的指控已经存在很长时间,且广为人知。

  去年,REDD普遍缺乏法律界定和强化,同时价值在不断提高的情况吸引了国际刑警组织和全球国际环境犯罪专家们的注意。用国际刑警组织的环境犯罪专家彼得·扬格的话说,“犯罪的威胁无处不在,却还没有引起REDD机制建立者们的注意。有组织犯罪的集团已经盯上方兴未艾的森林碳市场”。

  对发展中国家的人民和森林来说,2010年是一个新时代的开始。北方各国政府、各色各样的投资者和商人都把眼睛瞄准了森林,用尽谈判、理由甚至贿赂的手段和 发展中国家政府达成交易。森林的“大后方”时代已经结束。尽管它们仍将偏远,但将会被瓜分,控制、并用作政治交易筹码的趋势空前明显。与此同时,强化地方权利、地方组织和管理的工作也将空前地重要和紧迫。

  本文是权利与资源行动报告的摘要,原报告作者为莉斯·奥尔登·威利、戴维·罗兹、马都·萨林、米娜·塞特拉和菲尔·希尔曼。本网站经授权刊登。

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